伴随改革开放，大量来自农村的“外来人口”涌入城市并大量“沉淀”下来，民间资金在全国范围内自由流动，商品销售渠道的放开，使原本按组织渠道流动的人、财、物、信息，不再受原有组织控制自由流动起来，而且愈演愈烈。随着要素流动模式的改变，原有城市管理方式面临日益严峻的挑战。单纯靠组织控制的方式开始失效；被动的单位组织成员开始变为拥有房产且要求自治并参与城市治理的社区居民；“外来民工”成为城市中不可或缺又一时无法纳入正式组织管理渠道的生产力大军；政府发现自己的管理缺少了有效的“抓手”（原有的单位管理制），“单位组织”发现自己的管理不再从生到死无所不包。
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