土地出让面积以及土地出让金收入数量自2000年后迅速增加，这个现象引起了社会各界的广泛关注：到底发生了什么事情，使得地方政府突然如此热衷于出让土地呢？

主流的观点是“土地财政”假说。相关的文献参见周飞舟（2006）以及陶然等（2007）。按照该理论，1994年财政分权改革，使地方事权和财权出现了巨大的缺口。城市规模的扩张需要地方提供越来越多的公共服务，需要更多的公共物品投入、基础设施投资投入，总之，地方政府承担着城市化的高成本。为了弥补地方政府财权与事权之间的财力缺口，地方政府成立土地储备中心，垄断城市土地一级市场，通过“招拍挂”的竞争性方式出让土地（特别是商业用地和住宅用地）来最大化出让金收入。土地出让金成为地方政府预算外收入的重要来源。

关于该假说，目前的研究主要是规范性的分析，鲜有定量分析的实证文献，因此，本章将在城市化进程中这个大背景下分析该问题，验证该理论的解释力，并希图得到一个逻辑传导机制：城市化背景下到底是如何通过财政分权这个激励机制来促使地方政府卖地的？卖地的目的真的是为了弥补财力缺口吗？地方政府到底是被迫还是主动？这些问题，将在下面的章节里得到逐步的分析。