中国传统文化重视孝道、家庭、良好稳定的生产环境，与葡萄牙本地的合作主义模式的发展相结合形成了特区成立前的精英合作主义治理模式。然而，特区成立前的社会政策未形成艾斯平（GostaEsping-Andersen）所指出任一类型的福利国家，而是类似一些曾为殖民地的东亚国家，由于儒家传统文化的特性、殖民地时期管治国的政策目标、经济发展、政治民主和社会运动等因素，从属于经济发展的目标。

澳门作为一个主权与治权分离的城市，有着更为特别的历史系络。澳门作为中国领土的一部分，经历了中国完全拥有其主权与治权但由葡萄牙实质掌握其行政权、殖民地和葡萄牙管理的中国领土等时期，相关的两个国家——中国和葡萄牙，因各自因素而引发的政局变化和两国互动而产生的作用力，牵引着特区成立前澳门的人口变化、经济增长、社会结构、社会政治文化、政府内部管理与主要社会能动者（社团）的发展、政府与社团的合作关系、治理、政策制定与执行模式的形成等。随着选举权的发展，社团兼有政治与提供社会服务的功能，形成立法、行政、社会团体和公民等行动者之间的特有权力关系、治理模式，并影响社会政策和服务的发展。

尽管澳门的社会福利仍属生产主义社会福利模式，但在这样的政治、社会、经济、文化系络和治理模式下，澳门的社会政策更重视稳定社会的价值目标。在葡国民主革命前，社会政策的目的除了为救济澳门本地市民外，也为葡国履行国际责任而救济外来的难民。随着葡国民主革命、中葡建交和《中葡联合声明》的签署，以及澳门经济自20世纪60年代开始起飞，澳门的社会政策才向专业的社会工作方向发展，并形成较为完整的社会政策制度和服务提供系统，而且成为现行特区社会服务提供系统的重要组成部分。20世纪90年代中后期，由于中国内地对经济的宏观调控、澳门治安方面发生不少严重罪案，出现了地产业与旅游博彩业停滞、经济负增长、失业率不断上升等系统整合的问题。由于中葡两国建立了政治上的和谐气氛以及社会上普遍期待特区的成立和顺利过渡，各传统爱国社团贯穿治理的政治、政策和公共服务层次，无论与政府和市民均建立一定的信息与信任联结，发挥一定的社会整合作用，而且20世纪80、90年代逐步形成的社会服务和社会保障制度缓和了因失业衍生的问题，社会才得以保持稳定。