2008年7月，我第一次进入南苑。南苑给我的最初印象是一个不错的社区：一幢幢色彩斑斓的楼房错落有致，其东北角跟西南边一大片是政府近年来统一规划布局的全新廉租房，其他地区则为1990年代建成、楼龄相对较高的解困房。南苑绿化面积充足，公共基础设施完善，拥有多条到达市中心的公交线路，距离地铁站只有5分钟路程。

1991年6月7日，《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发〔1991〕30号）指出：“住房建设应推行国家、集体、个人三方共同投资体制，积极组织集资建房和合作建房，大力发展经济实用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题。”1995年，建设部根据《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组国家安居工程实施方案的通知》（国办发〔1995〕6号），印发《实施国家安居工程的意见》（建房〔1995〕110号），将解困安居的国家安居工程作为重要事情来抓，并指出：“建成的国家安居工程的住宅，要按照《国家安居工程实施方案》中的规定，直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给住宅困难户及危房户。在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户、危房户。”1998年，《关于继续做好1998年国家安居工程（经济适用房）实施工作的通知》（建房〔1998〕76号）指出：“国家下达了1998年国家安居工程（经济适用房）计划，建设规模为4873。23万平方米。”作为1990代Z市三大解困小区之一，南苑的初步建成即是这一系列政策的直接成果。

1999年，根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，国务院建设行政主管部门发出《城镇廉租住房管理办法》，明确城镇廉租住房的来源有：“（一）腾退的并符合当地人民政府规定的廉租住房标准的原有公有住房；（二）最低收入家庭承租的符合当地人民政府规定的建筑面积或者使用面积和装修标准的现公有住房；（三）政府和单位出资兴建的用于廉租的住房；（四）政府和单位出资购置的用于廉租的住房；（五）社会捐赠的符合廉租住房标准的住房；（六）市、县人民政府根据当地情况采用其他渠道筹集的符合廉租住房标准的住房。”其中，第六条作为大力兴建廉租住房的依据，在2000年尤其是2006年后，Z市在原先的解困小区及分散在全市各区域的零散地带新建了一批廉租住房。根据《Z市近期建设规划（2006—2010）》和《Z市国民经济和社会发展第十一个五年规划》，Z市在规划期内廉租房需求量为60万平方米，经济适用住房和新社区住房需求量为840万平方米，并要求在规划期内供应廉租房60万平方米，新社区住房540万平方米，经济适用房300万平方米。