本文从企业职工、居民两大保险体系中存在的结构性、体制机制性问题入手，总结出养老保障制度仍存在的整合不彻底的问题，分析了城乡居民养老保险、城镇企业职工养老保险、机关事业单位养老保险在整合中存在的问题，包括在参保覆盖面上应保未保的问题、国家去产能政策对养老保障的影响问题、失地农民参保制度碎片化依然严重的问题、机关事业单位养老保险并轨进展缓慢的问题、养老保险基金全国统筹迟迟不能推进的问题，等等。这些问题导致养老保障制度面临质量不高、不可持续等方面的挑战。这一部分同时分析了养老保障制度整合不彻底的原因，从城乡养老保障制度的身份化、地域化以及各地的经济发展水平、财政投入出发，探讨制度的路径依赖，找出整合过程中面临的体制、机制障碍，揭示出最大的障碍，也就是改革的最终难点，即利益协调。整合涉及城乡间、地区间、群体间、中央和地方间的利益。
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