笔者刚到城乡规划与建设管理局上班不久，几次听到同事提及危房改造中开发商和民众纠纷的事情。在对调研毫无头绪时，笔者开始着手追踪商民纠纷。随着调研的深入，笔者不仅了解到大量商民冲突案例的具体细节，还亲眼见证了一起开发商强拆职工住房的案例。诚然，在各地地方政府大规模推进城市开发的背景下，利益纠纷和官民冲突案例并不少见，但是在南岭危房改造案例中，商民纠纷的存而不解，乃至演变为官民矛盾的现象，仍让笔者感到困惑。公共舆论一般将社会冲突的发生归咎于地方政府的谋利行为，但在危房改造中，这种观点却很难成立。因为从出发点来看，基层政府引入开发商参与危房改造是为了改善民众居住环境，而并非扮演“与民争利”的角色。在此情况下，商民纠纷是怎么发生的？南岭管理区采取了怎样的应对策略？政府行为与社会冲突的演变存在着怎样的逻辑关联？这一系列问题均值得深入探讨。如果说商民冲突源自管理区“以公益促发展”的项目运作模式，那么通过分析此类冲突给政府带来的治理困境，本书亦揭示了基层政府作为“公益经营者”所面临的角色困境。