在市场转型背景下，地方政府扮演的“经营者”角色早已为人熟知。其中，经济发展对于政府的利益驱动自不待言。不过，“经营者”理论强调政府的利益动机以及塑造政府趋利行为的激励环境。然而，在项目制的实施背景下，基层政府除了要完成经济发展的任务之外，也面临从官僚体制自上而下渗透而来的民生任务压力以及社会民众对民生项目的诉求。所以，若是将利益分析范式直接用于研究项目制背景下的基层政府，似乎并不完全合适。本书借鉴组织分析思路予以讨论。其中，组织视角更关注“无法被还原成个人属性和动机的集结或者直接后果的超越个人的分析单位”（转引自高柏，2008），可弥补“经营者”理论将基层政府角色-行为简化为官员利益目标的缺陷。“组织场域”理论则强调组织角色深受其所嵌入的关系网络和制度环境因素的影响（斯科特、戴维斯，2011：190；Meyer&Rowan，1977），进一步引导本书深入南岭危房改造实践的地方场景，分析特定的环境压力对政府项目运作行为的影响。本章力图论证，繁重的民生任务压力以及政府财政资源的不足，使基层政府选择以市场动员策略应对；上级政府推动的经济竞赛及其对政策、资金进行的竞争性分配模式，则促使管理区将危房改造的政策资源用于推动经济发展项目，以营造上级政府认可的政绩。由此，危房改造中的南岭管理区即凸显了“公益经营者”的角色形象。